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浅析我国农村社会救助资金不足问题分析

时间:2011-06-25 15:36来源:未知 作者:文讯库 点击:
论文关键词:农村 社会救助 财政管理体制 论文摘要:我国农村社会救助资金不足的原因包括:由于分税制财政体制实际运行的不完善导致地方政府事权与财权不匹配;农村社会求助在地方政府事权中的弱势地位导致社会求助资金无法得到有效保障;社会资金来源有限等

论文关键词:农村 社会救助 财政管理体制
  论文摘要:我国农村社会救助资金不足的原因包括:由于分税制财政体制实际运行的不完善导致地方政府事权与财权不匹配;农村社会求助在地方政府事权中的弱势地位导致社会求助资金无法得到有效保障;社会资金来源有限等三个方面。改革财政管理体制是解决包括农村社会求助资金缺乏等一系列公共怀社会事务资金不足的一个重要方面。
    社会救助作为一项单向补偿性的社会保障项目,其资金保障是确保其实施的重要基础。虽然我国社会救助项目在近年来取得了较快的发展,但仍然面临着社会救助资金不足的问题,特别是农村社会救助资金的缺乏相对于城镇更为严重。我国农村社会救助资金供给存在不足的问题包括资金供给总量上的不足、资金的区域性分布与结构不合理及资金管理上存在的漏洞。而农村社会救助资金总量和结构上不均衡的主要原因是,由于分税制财政体制实际运行的不完善导致地方政府事权与财权不匹配,农村社会救助在地方政府事权中的弱势地位导致社会救助资金无法得到有效保障和社会资金米源有限等。社会救助资金的主要来源是政府的财政,社会性资金仅仅是一种补充,因此,改革财政管理体制是解决包括农村社会救助资金缺乏等一系列公共性社会事务资金不足的一个重要方面。
    一、财政管理体制不完善导致地方政府事权大于财权
    政府的事权是指政府必要的行政和经济事务,以实现其政治、经济和社会发展的职能;财权是政府获取收人的权力,政府的收人来源主要是税收,财权包括税收的立法权、征收权和管理权。政府的事权必须有相应的财力作保障,事权与财权相匹配是政府完成其对应事权的重要保证。
    我国在1994年推行分税制改革后,初步制定了各级政府的事权范围,并在此基础上划分了政府间的财力分配格局。分税制改革实行的十多年里,为规范我国各级政府间财政关系莫定了制度基础,增强了中央政府宏观调控能力,有效促进了社会经济持续快速健康发展,成效是显著的。但分税制实施后,我国中央政府与地方政府在财政收支方面发生了较大的相对变化。
    由于新体制的实施,1994年中央财政收入从1993年的占比22%增长到55. 7%,而支出则从仅仅28. 26%上升到30. 29%,自此以后,中央财政收支一直富余,而地方财政收支一直总体性不足,特别是中、西部地区的省、自治区。图中还显示,2003~2007年期间,地方支出的所占比例持续上升,而对应的收人所占比例基本持平,2006~2007还有下滑的趋势。
    由于我国目前仍然处于转轨时期,政府职能转变没完全实现,各级政府间职能划分并没有完全清晰,转移支付制度也存在不合理等等,这些原因导致我国分税制的实际运行中.各级政府的事权与财权不匹配,地方政府的事权大于财权,且政府层次越低,事权与财权的相对偏差越大。主要体现在以下几个方面。
    1.政府的事权范围不规范
    一些本属于政府的事权由企业和个人承担,而本应由企业和个人投资竞争性项目却由各级政府操持。
    2.政府间的事权划分不明晰
    我国政府在事权的划分上一直处于上下模糊的状态,一些应由中央政府承办的事情仍由地方政府承办,而应由地方政府承办的事情中央也仍在承办,各级政府的事权界定不严格。中央政府存在缺位、越位等现象。同时,效仿效应导致政府层次越低,事权与财权的不匹配越严重,省、地市级政府照搬中央政府加强宏观调控的政策思路或取向,不断加大财力的集中程度,在将财权上收的同时,基本事权却有所下移,特别是县、乡两级政府,履行事权所需财力与其可用财力极不对称。县、乡两级政府所履行的事权,大多刚性强、欠帐多,所需基数大、增长快而无法压缩。
    3.地方税收收入不稳定、不规范,没有相当的财权
    部分地区地方政府财力日益困难,只能“保吃饭”的状态,而又要应付日渐沉重的支出需求,所以导致了地方政府从各种不正规的,没有法律基础的来源征集收人,造成乱集资、乱摊派、乱收费等现象泛滥。
    4.转移支付体系不完善

    我国目前的转移支付体系保留原体制的因素较多,过渡期的办法力度还不够。如中央的对地方的税收返还,是以来源地为基础,采用“基数法”,充分考虑各级政府的既得利益,并不考虑地区差别,这样加大了各地区财政收入能力的差距,影响了转移支付的公平性。
    政府事权划分的不确定性导致上级政府有向下级政府下移政府事权的动机与可能,而财权分配体制以及财政转移支付的不合理使得地方政府,特别是县、乡政府在事权增加的同时,财权没能得到应有的增强,部分地区,特别是经济不发达的地区,地方政府的事权大于甚至远远大于其财权,面临着财政收人总量不足的问题,无法保障其事权的完整实现。
    二、农村社会救助的弱势地位导致资金无法保障
    由于我国地域和人口等因素的影响,加上各地区各方面差异较大,地方范围内的事务多采用属地化管理原则,社会保障包括社会救助也不例外。社会救济的受益范围限于某个特定地方,属于比较典型的地方性公共产品,从理论上讲,地方性公共产品可由地方或中央政府提供,但两种提供方式的效率不同,分散决策的效率高于集中决策,因此,社会救济由地方政府提供更为有效。在我国,社会救助成为地方政府的事权范围。
    目前我国地方政府还包括许多事权,如经济建设、医疗卫生、教育、城市社会救助、农村社会救助等等。社会救助主要由财政筹资,地方政府在财政支出安排时,在各事务之间难免有优先次序考虑,改革开放以来,我国把经济指标作为地方政府考核的关键指标,导致了多数地方重经济发展轻社会发展的现象。转型中所出现的一系列问题,特别是城市居民的问题成为政府关注的重点,如失业、下岗工人、城镇居民的社会保障等等。在很长的时间内,通过发展解决问题成为一种理念,GDP的增长成为政府官员的第一追求。因此,各地都出现农村社会救助相对于医疗卫生、教育、城市救助而言,处于地方政府所有事权序列中的最后序位的现象。这与农村社会救助的制度定位低、农村事务相对城镇事务不紧要、政府的发展理念等许多因素相关。
    而在地方政府财政收入总量不足的前提下,地方政府各事权的不同优先次序导致财力分配的结构性失衡,最弱势地位的农村社会救助往往没有足额的对应资金,甚至被其他财、事权所挤占。
    虽然农村社会救助属于地方政府的事权范围,农村社会救助资金不足表面上是地方政府的问题但我国的单一制度国家结构形式决定了、这最终责任是中央政府,其包括财政收人分配体制不合理导致的地方财政收人不足;社会救助的制度供给与管理不规范导致的社会救助资金来源与使用不规范。
    三、社会资金来源非常有限
    郑功成(2005)曾对类似于社会救助活动的慈善事业作过深刻分析论证,他认为,慈善事业作为一项有着实质内容的道德事业和现代社会保障体系中的必要组成部分,是指建立在社会捐献经济基础之上的民营社会性救助行为,是一种混合型社会分配方式。
    虽然慈善性救助与作为国家责任的、由政府承办的社会救助在权益与义务上存在本质区别,但两者的最终目的相同,即对贫困个体进行救助,慈善性救助是对政府所提供社会救助的有益补充,从这种意义上来说,虽然慈善性救助不属于国家与政府社会救助的责任范畴,但出于完善社会救助体系的考虑,国家与政府也应该鼓励与发展慈善事业。
    社会救助虽然属于社会保障项目,其资金来源的主体是财政,但社会捐赠资金可以起到一定的补充作用,因为社会捐赠资金除了一部分进人慈善组织以外,还有一部分进人隶属于政府的社会救助机构,构成政府开展社会救助的资金来源。从表1可以看出,近几年来,我国社会捐赠资金增长速度比较快速,但总体规模非常有限。

    我国社会捐赠无论总量还是占GDP的比重与其他国家存在巨大的差异。1990年美国的企业和个人共为慈善事业捐出了1230亿美元,相当于全国GNP的2. 2,有将近7%的劳动力服务于非营利组织。西方发达国家的社会救助资金来源中,来源于社会力量的资金规模较大。而我国由于历史、政策和经济发展等方面的制约,目前每年所能筹集的社会资金规模非常小,与国外的发展状况比,我国社会救助资金的社会捐赠来源还存在较大的拓展空间。
   我国社会救助资金的社会捐赠来源规模小的主要原因在于:社会捐赠税收优惠措施不合理和社会公众捐赠意识淡薄。
    社会捐赠税收优惠方面的问题主要表现在,企业与个人的捐赠不能全额税前扣除。我国《企业所得税暂行条例》规定,纳税人用于公益、救济性的捐赠,在年度应纳税所得额3%以内的部分准予扣除,金融保险企业为1.5%,虽然后来对其比例进行了修订,但也只有少部分社会捐赠接受机构的捐赠才能享受全额扣除。国家税务总局对于个人的捐赠扣除也限于应纳税所得额30%以内的部分,准予在税前扣除。另外,捐赠后的税收扣除作业流程与环节过于繁杂,成本高。  我国目前无论企业还是个人的社会捐赠意识比较淡薄。大规模社会捐赠活动通常要靠政府号召,人们在号召时捐款捐物,号召一过对慈善事业就不热心了。我国社会经济处于转型时期,公民的功利意识比较浓厚,部分富人财产来历不明,不愿意露富而不敢捐赠;部分富人过于关注自己的生活享受而不愿意捐赠;大多数个体并不富裕而没有过多的捐赠经济实力,在行政摊派被迫捐赠以后,自愿性捐赠行为少之又少。
    作为社会救助有益补充的慈善救助也面临着资金来源不足的问题,其原因除了上述社会捐赠税收与捐赠意识两方面以外,还存在其他制约因素。
    1.慈善事业相关法规和政策滞后
    我国一度以极为严格的法律法规将各种民间组织置于政府的直接控制之下,为数不多的慈善组织只能按政府指令从事慈善活动,实际上失去了慈善组织的功能。国家的限制使慈善事业的发展缺乏制度空间,缺乏有效的载体。直到现在,这种影响还没有完全消除。我国的慈善组织大多还具有官方背景,它们很难自主决定慈善活动的开展。政府管制过严,极大地限制了慈善事业的发展,还浪费了大量的社会救助资源。虽然近年来我国颁布了《社会团体登记管理条例》(1998年)、《公益事业捐赠法》(1999年)、《基金会管理条例》(2004年)。但这些法规对慈善事业的保障和指导并不十分有力,甚至阻碍了慈善事业的发展。如我国慈善组织设立门槛太高。在美国设立一家慈善性质的非营利机构,注册手续比设立普通的营利性机构还要简单,没有注册资金要求,也没有任何附加条件,只要交一两百美元的注册费,两天左右就能拿到营业执照、同时可向联邦政府国内税务局申请免税待遇。而根据我国《基金会管理条例》规定,设立全国性公募基金会的原始基金不低于80。万元,地方性的不低于40。万元,非公募基金会不低于200万元,而且必须为到账货币资金。相关法规和政策滞后还表现在,税收优惠措施对不同的慈善机构存在歧视。企业和个人只有对部分慈善机构的捐赠才能享受税收优惠,这些机构包括:中华慈善总会、中国青少年发展基金会、希望工程基金会、宋庆龄基金会、减灾委员会、中国红十字会、中国残疾人联合会、全国老年基金会、老区促进会等,其他一般性慈善机构接受的捐赠则难以享受。对不同慈善机构的差别待遇不利于慈善事业的发展。
    2.慈善监管不完善导致慈善组织的公信力不足
    在美国,除了政府有一套严密法定程序监督慈善组织外,还有关心慈善组织运作的非政府组织对其进行评估。比如1918年成立的美国全国慈善组织咨询局,运用“慈善组织评鉴标准”,每4年对全国的慈善组织评估一次,评估结果通过媒体和网站公布,任何一个公民都可以去查账。而我国《公益事业捐赠法》对受赠人的管理规定还比较原则,对于哪个部门负责管理与监督,如何监督,受赠人如何公开接受捐赠的情况和受赠财产的使用、管理情况,除捐赠人有权查询外一般公民是否可以查询,特别是法律如何处罚违法行为等,并没有明确规定。这样,慈善组织的公信力必然会受到影响。
    3.慈善组织友展滞后
    从古至今。慈善事业的主要承担者都是慈善组织,而且基本上是民间慈善组织。衡量一个国家或地区慈善事业的发展程度,很重要的一个指标就是慈善组织的发展程度。在发达国家,慈善组织通常很多,所起作用很大。与之相比,我国慈善组织的发展远远落后于经济的发展。在我国,专门从事慈善事业的民间组织很少,而且大都有政府背景,真正民间意义上的慈善组织几乎没有。根据民政部公布的数据,截至2003年底,我国登记的民政类民办非企业单位只有不到8000个,而在其中从事慈善活动的少之又少,规模和影响大一点的只有中华慈善总会,慈善资金的不足,和慈善组织的发展滞后密切相关。我国的慈善组织不仅数量少,而且部分慈善组织的素质也不高,由于长期以来政府对民间组织管得过死,致使慈善组织的建立、发展、改革均受到很多限制。我国的慈善组织似乎只会从事款物募集与发放工作,而缺乏广泛深人地参加社会救助的理念和能力。

    四、改革财政管理体制
    实施农村社会救助项目所需要的资金规模总量上不是非常大,但需要改革与理顺目前的财政管理体制。日本现行财政体制建立的原则值得借鉴。
    日本现行财政体制建立的基础是著名的“神户劝告”。“神户劝告”中,对于各级政府间事权划分的原则,主要提出了以下三点(1)行政责任明确化原则。即将一切社会公共事务在各级政府间进行尽量明确的区分,以确定各级政府的职责范围。(2)效率原则。即对每一项具体的公共事务,根据其规模、能力及财源等方面条件,划归最为具备的一级政府负担。(3)下一级地方政府优先的原则。即为了维护地方自治和民众的利益,在安排所有的公共事务时,都应首先考虑交给最能反映民意的最低一级政府办理。市盯村政府能够执行的公共事务,就不交给都道府县政府或中央政府执行。都道府县政府能够执行的事务,就不由中央政府来执行,中央政府只执行那些地方政府无法执行或不能有效执行的公共事务。
    上述三原则既是日本划分各级政府特别是中央政府与地方政府之间事权关系的准则,也是构建财政体制的基本原则。第一条要求必须对事权在各级政府间进行明确的划分,因此是关于政府间分工的原则,它既是行政效率与责任的基础,同时又是财政分级的基础。第二条和第三条则是在具体划分事权时应遵循的原则。这两条原则实际上是对于公共产品层次划分理论的具体运用。效率原则要求首先根据公共产品的覆盖范围进行划分。覆盖全国的归中央,全国以下的归地方,对地方性事权再依据其覆盖范围在地方政府间进行划分,以发挥不同层次的行政权能效率。其次再依据提供公共事务的成本和财源的对称关系来考虑事权划分,应该说此点基本与前一要求相一致,因为覆盖的范围越大的公共事务通常提供的成本也越大,而由上一级政府来提供其拥有的财源也越大。此外还应考虑,由于有些地方性公共产品,其地理受益范围与行政受益范围存在不一致,存在跨地区协调的问题,在提供时要以办事效率高、费用低为划分的标准。下级政府优先原则应该说是最具特色的。这一原则的出发点是,因为基层政府是最贴近民众的。所以,无论是从获取公共偏好的信息还是从作为公共事务的最终受益者对政府评判和监督的直接性,优先考虑由最低一级的政府提供这种由下而上的选择次序安排,将有利于提高事权效率,也是根据经验试探来最终确定事权归属的好办法。
    我国中央政府集中相当大的财政力量,通过转移支付以支持社会事业的发展和缩小地区差距是一种必然,但是,我国中央财政转移支付的规则不明确,政策制定主观性强,个人决策权力大,于是出现所谓“跑部钱进”的现象,即地方政府要花费很多时间和资源到有关部委拉关系,以此手段来获取转移支付。
    根据事权与财权相匹配的原则,改革原有“基数法”,而采用“因素法”,即以事权的大小确定转移支付的规模,才能保证地方行政事务的有效开展,保证农村社会救助资金到位。
    与日本“神户劝告”实施基础不同的是,我国层次越低的政府其对应的财权越有限,所以将事权交给地方政府,而主要由上级甚至中央政府负责农村社会救助资金供给是必要的,要加强中央和省一级财政在农村社会救助资金供给上的责任,减轻市县级财政的资金供给负担。

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