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浅析我国农村社会养老保险制度23年:回顾、反思与展望

时间:2011-06-24 19:12来源:未知 作者:文讯库 点击:
论文关键词:农村社会养老保险;历史回顾;反思;展望 论文摘要:我国农村社会养老保险从20世纪80年代中期开始试点探索,时至今日,已有23年的历程,大致经历了探索试点期、稳步发展期、衰退期、恢复与创新发展期。回顾我国农村社会养老保险制度的历史演进过程,

论文关键词:农村社会养老保险;历史回顾;反思;展望
  论文摘要:我国农村社会养老保险从20世纪80年代中期开始试点探索,时至今日,已有23年的历程,大致经历了探索试点期、稳步发展期、衰退期、恢复与创新发展期。回顾我国农村社会养老保险制度的历史演进过程,反思其中存在的问题,总结历史经验和教训,对我们构建良好有序的新型农村社会养老保险制度意义重大。
    我国农村社会养老保险最初是根据国家“七五”计划的要求,从1986年开始探索,并于1992年原民政部制定了《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》(下称《基本方案》),确定了以县为基本单位开展农村社会养老保险的原则(简称“老农保”)。时至今日,已有23年的历程,期间有曲折也有发展。然终究因出现诸多问题,已不适应经济发展的要求。在此基础上,2009年6月24日,国务院总理******主持召开国务院常务会议,研究部署开展新型农村社会养老保险试点,并于9月4日发布《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(下称《意见》),明确提出“2009年新型农村社会养老保险试点覆盖面为全国10%的县(市、区、旗),以后逐步扩大试点,在全国普遍实施,2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖”(简称“新农保”)。这无疑是全国人民的福音。然而,构建新型农村社会养老保险需不断总结历史经验和教训。回顾历史,总结经验教训,意义重大。取其精华,去其糟粕,方能有一个良序的新型农村社会养老保险制度,造福全国农村人口。
    一、我国农村社会养老保险制度的历史回顾
    我国现代意义上的农村社会养老保险从1986年开始探索。在此之前,我国农村都是以家庭养老为主、集体保障为辅的养老模式。农民的养老需求一般都在各自的家庭中解决,政府和集体经济负责解决的只是为数不多的“五保”供养问题。“五保”制度用以专门解决乡村孤老残幼的生活保障问题,规定集体经济必须保障农村居民中无法定抚养义务人,无劳动能力,无生活来源者的吃、穿、住、医、葬(孤儿保教),使他们生养死葬都有指靠。然而随着改革开放后我国农村经济体制改革的全面展开,农村社会保障尤其是养老保险制度在新形势下重要性日益重要。在这之后,农村社会养老保险制度逐步发展起来,其基本历程是:
    (一)探索试点期(1986-1992 )
    我国政府从上世纪80年代中期年开始进行建立农村社会养老保险制度的探索。1986年10月,民政部和国务院有关部委根据国家“七五”计划关于“抓紧研究建立农村社会保险制度,并根据各地经济发展情况,进行试点,逐步实行”的要求在江苏省沙洲县(现张家港市)召开了“全国农村基层社会保障工作座谈会”,提出在农村经济富裕地区,开展以社区(即乡镇、村)为单位的农村养老保险。1991年6月,国务院制定《关于企业职工养老保险改革的决定》,明确要求民政部负责农村(含乡镇企业)养老保险改革。1992年1月民政部印发《基本方案》,要求各地结合实际进一步组织试点,积累经验。到1992年,农村社会养老保险试点工作在全国950多个县、市展开,其中160多个县、市基本建立了农村社会养老保险制度。
    (二)稳步发展期(1992-1998 )
    1992年起,农村社会养老保险制度在全国各地推广开来。1993年国务院批准建立农村社会养老保险管理机构,各种规章制度与操作方案陆续出台。1995年10月召开的全国农村社会养老保险工作会议,明确了在有条件的地区积极稳妥地发展农村社会养老保险,并分类指导,规范管理的原则。此后,农村社会养老保险工作在各地推广开来,参保人数不断上升,截至1997年底,全国己有31个省、自治区、直辖市的2000多个县、市、区、旗开展农村社会养老保险工作,8000多万农村人口参加保险。
    (三)衰退期(1998-2002 )
    1998年政府机构改革,农村社会养老保险由民政部门移交给劳动与社会保障部。这个阶段由于多种因素的影响,全国大部分地区农村社会养老保险工作出现了参保人数下降、基金运行难度加大等困难,一些地区农村社会养老保险工作甚至陷人停顿状态。政府对这项工作的态度也发生了动摇。1999年7月,国务院指出目前中国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件,决定对已有的业务实行清理整顿,停止接受新业务,有条件的地区应逐步向商业保险过渡。据劳动和社会保障部公布的有关统计数据显示,从1999年开始,农村社会养老保险的参加人数一直在减少,1999年为8000万人,2000年为6172万人,2002年只有5462万人。
    (四)恢复与创新发展期(2002以后)

    以2002年11月党的十六大明确提出要在“有条件的地方,探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”为标志,农村社会养老保险工作进人了一个新的发展阶段。各个地方开始结合本地农村经济发展水平,制定出更为切实可行的农村社会养老保险政策,并取得了一些有益的经验。全国农民参保的人数基本比较平稳。至2006年底,全国参加农村养老保险的人数为5374万人,全年共有355万农民领取了养老金,共计支付养老金so亿元,年末农村养老保险基金累计结存354亿元。可以看到,此阶段参加养老保险的人数并未有明显的增加,效果并不明显。根本原因在于,在这年间,我国实行的还是1992年民政部颁布实施的“以个人缴纳为主,集体补助为辅,国家予以政策支持”的农村养老保险制度。这种制度实施收获依然甚微,举步维艰。为适应经济社会发展的需要,国家急需创新这一制度。根据党的十七大和十七届三中全会精神,国务院于2009年9月4日颁布了《意见》,提出了按照“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的原则,以多种方式推进新型农村养老保险制度建设。这一制度是对《基本方案》的完善和创新。二、我国农村社会养老保险制度发展的反思
  回顾历史,“老农保”已不足以应对当前及未来农村养老保障的实际需要,严重滞后于经济社会发展。“新农保”又刚刚起步,在这交替之际,需要对此进行深刻反思,以便更好实现“新农保”所定目标。笔者认为至少可以从以下几个方面总结经验教训。
    1.农村养老保险制度变迁至关重要,对于我国农村社会转型期的时代背景和发展趋势尤为如此。改革开放以来,随着政府一系列政策措施的推行,农村经济状况发生了巨大的变化。农村集体经济解体,家庭联产承包责任制普遍推行,计划生育政策的推行使农村人口结构发生了很大变化,老年人口的比重不断增大,农村老龄化程度不断加深,户籍制度的松动、经济的发展、城市化步伐的加快以及乡镇企业的发展壮大,农村人口进城务工经商的年轻人不断增加。这些都使得家庭养老陷入困境,社会养老保险就成了农村养老的现实问题。要求不断创新农村社会养老保险制度,以适时代发展要求。这也是改善民生、促进社会公平正义、构建社会主义和谐社会和社会主义新农村建设的需要。
    2.农村社会养老保险制度变迁,必须要使制度内的农民真正受益,才能从根本上促进其发展。反观《基本方案》和“老农保”,不难发现存在诸多问题,而最其根本的是农民没有从中真正受益。表现在:其一,资金筹集标准过低,保障能力极其有限。《基本方案》规定,社会养老保险费的缴纳标准实行从每月2, 4, 6, 8, 10, 12, 14, 16, 18,20元10个档次,供投保人自由选择。在当时农村社会经济发展水平普遍偏低的情况下,大多数农民要么不参加农保制度,要么“被迫”选择较低档次的缴费标准。据调查,1998年农保制度向5918万参保农民发放了养老保险金,月均养老金为3. 5元。如此低的待遇水平难以发挥养老保障的功能。其二,“保富不保穷”、“保小不保老”。《基本方案》规定,“凡达到了全国和全省农民人均收人的农村居民,必须坚持养老保险;凡是已经解决温饱,且基层组织较为健全的地方,坚持政府积极支持引导和群体自愿参加相结合;凡是温饱问题没有解决的地方,暂缓开展这项工作。”我国目前开展养老保险的大多地区是经济比较发达的地区,参加养老保险的群体基本上是较为富裕的农民,而经济不发达的落后地区,穷困的农民不能从社会保险制度中获益。这无疑违背了社会保险制度再分配的根本原则,出现了“保富不保穷”的现象。此外,在农村社会养老保险执行中出现了“保小不保老”的倾向。在实施过程中,由于年龄较大者预期待遇较低,因此在自愿性参保规定下都倾向于选择不参保,结果是只有年轻农民参加农保。在部分地区甚至出现了低龄参保的现象,许多年长者为自己的子女,甚至是孙子女投保。在山东省的胶南、聊城、莱州、平阴等县(市)实行农保制度情况的调查发现:农保制度推行中出现了“保小不保老”的倾向,19岁及以下人口投保者约占全部投保人口的60%以上,少数村、镇达到90%,这其中又以0岁一10岁年龄组更为突出,约占全部参保人口的70%左右。无疑使一些人被排斥在这种制度外。这些都导致农民没有从中真正受益,制度存在缺陷。
    3.政府在农村养老保险制度变迁中,担负重要的角色。政府是农村社会养老保险的主要推动者,其担负着主要责任,尤其是担负着财政责任。而“老农保”的艰难实施的重要原因之一是政府责任的缺失,使其完全退化为农民的自愿储蓄制度,不具有社会性和保障性。《基本方案》明确指出:“坚持资金个人交纳为主,集体补助为辅,国家予以政策扶持”的农村社会养老保险制度。这无疑是政府的缺位。正如“温克勒在总结欧洲国家农民养老保险金的财政状况时所说,没有一个社会保障机构能光依靠所缴费用来承担农民养老金的支出,他们都需要依赖政府补助和其他方式来补贴”。
  三、政策展望
    总的来看,我国农村社会养老保险制度历史变迁中,有成功也有失败。这需要我们总结历史经验教训,探索出一条适合我国农村经济社会发展的新型农村社会保险道路。要以《意见》为契机,不断加强制度创新。
    展望未来,政府还须明确在新型农村养老保险中的责任,特别是财政责任,有条件的地方还可提高农村养老保险统筹层次;要规范新型农村社会养老保险缴费基数和缴费档次确定方法;要加强基金的监督监管;要加强农村养老保险的立法;要加强基层政策的落实。真正实现广大农村居民老有所养、家庭和谐、农民增收的美好新局面。

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